In english
MENY
Nyheter

Göran Lundahl ger sin syn på tobaksutredningen

2015-06-25

Det är ett år sedan som lagman Göran Lundahl, chef för tingsrätten i Lund, fick regeringens uppdrag att utreda vad som måste göras för att i svensk lag tillämpa EU:s tobaksproduktdirektiv, som ska vara genomfört till den 20 maj 2016. Ett delbetänkande blev klart i januari.

I februari vidgade den nya regeringen uppdraget med ett radikalt tilläggsdirektiv. Uppdraget var att utreda möjligheterna att införa neutrala cigarettpaket, exponeringsförbud för tobaksvaror och fler rökfria miljöer utomhus.porträtt

– Tilläggsdirektivet går ut på att driva det tobaksförebyggande arbetet betydligt längre än det ursprungliga direktivet, säger Göran Lundahl (bilden). Det har naturligtvis påverkat och ökat utredningens arbete i högsta grad eftersom det är en rad nya frågor att titta på. Därför kan man säga att sedan vi bytte regering har vi fått ett väsentligt utvidgat uppdrag men också lite mer tid.

– Flera frågor är komplicerade sett ur mitt juridiska perspektiv. Att det är en ny regering påverkar inte utredningen i sig. Vad den tidigare regeringen skulle ha kommit med i ett tilläggsdirektiv kan man bara spekulera kring.

Hälsosamma handelshinder

Utredningen har den senaste tiden arbetat intensivt med frågan om neutrala tobaksförpackningar. När Tobaksfakta träffar Göran Lundahl för den här intervjun kommer han från en tredagars konferens i Oslo om neutrala paket med deltagare från Australien, Norge, Storbritannien, Irland och Frankrike.

Han konstaterar att traditionen i de anglosaxiska länderna med företag som stämmer staten fått länderna att försöka visa snabba effekter av enskilda tobakspreventiva åtgärder som bevis i de processer som tobaksindustrin inlett på flera håll.

– Min uppfattning är att det är väldigt svårt att peka på att en enskild åtgärd ger en viss effekt. Dels beroende på att de här åtgärderna är väldigt långsiktiga och att det därför är svårt att mäta kortsiktiga resultat. Dessutom gör man nästan aldrig en sak i taget, utan genomför flera olika åtgärder samtidigt. I t ex Australien införde man neutrala förpackningar samtidigt som tobaksskatten höjdes ganska rejält. Vad som ger det ena och det andra är därför oerhört svårt att visa. Samtidigt är det mycket svårt att hävda, tycker jag, att man måste leda i bevis att en särskild åtgärd har en exakt effekt.  Jag uppfattar inte EU-rättens krav på det sättet. Utan man måste endast kunna visa ett lands samlade resultat.

– Det politiska målet med neutrala paket och exponeringsförbud är att främja människors hälsa, samtidigt som dessa åtgärder juridiskt sett utgör handelshinder. Det gäller att väga dessa mot EU-rättens krav på proportionalitet. Med det menas att man inte får använda mer ingripande åtgärder än vad som krävs för att nå målet. Det fanns en viss oro i Oslo för det perspektivet.

TF skyddar även varningstexter

Ett problem som det visade sig att Sverige är helt ensamt om är att en förpackning betecknas som en tryckt skrift, precis som en tidning, enligt TF, tryckfrihetsförordningen. Grundbudskapet är att en tryckt skrift inte får censureras. Det är en fråga som vi redovisat ganska ordentligt i den del av vårt delbetänkande som handlar om kombinerade varningar på 65 procent av cigarettpaketens stora sidor.

– TF:s uppgift är att skydda det fria ordet och därför har man sedan länge sagt att saklig information som behövs i rent upplysande verksamhet kan man tvinga framställare av tryckta skrifter att ha med, t ex varningstexter på cigarettpaket som vi haft sedan 1975.

– Varningstexter är därför oproblematiska, men sedan kan man diskutera hur stor del av förpackningen som kan täckas av varningar innan man säger att det inte finns något utrymme kvar för den som framställer skriften. Där hade den föregående regeringen en farhåga och meddelade i Bryssel att de föreslagna 65 procenten var för mycket för svensk del. Riksdagens konstitutionsutskott sa 50 procent.

Självständiga utredare

– Vi delade inte den uppfattningen. Man måste titta på förpackningarnas särart och vad de innehåller för produkt. Det är ju skillnad på en mjölkförpackning och ett cigarettpaket.

– Det som också faller utanför TF:s skyddsram är kommersiella intressen. Särskilt när det gäller tobak finns det ett undantag för reklam, som därmed får regleras i lag. Därför säger vi i utredningen att den yta som finns kvar för tillverkaren att disponera handlar i grunden om möjligheten att publicera ett kommersiellt budskap.

– Eftersom det handlar om varor som vi vet är farliga anser vi att 65 procent är förenligt med grundlagen eftersom tillverkaren disponerar 35 procent för varumärke och kommersiellt budskap.

Ny diskussion

– Den här diskussionen måste tas upp igen utifrån frågan om neutrala förpackningar. Vi vrider och vänder på det problemet för att pröva om det finns en möjlighet att även en reglering som i allt väsentligt bestämmer innehållet är förenlig med TF. Där har vi inte kommit till något slutgiltigt ställningstagande, men vi arbetar väldigt aktivt med frågan och det kommer nya kunskaper hela tiden.

– Ett argument för neutrala förpackningar är att man även på dem får visa ett kännetecken som särskiljer förpackningen. Men hittar vi inte någon annan lösning än en grundlagsändring ska vi enligt direktivet anmäla det till regeringen.

– Av direktiven till den samtidigt pågående grundlagskommittén, som har längre tid på sig, framgår att de har möjlighet att föreslå en grundlagsändring. Om de tänker göra det vet jag inte. En grundlagsändring ger en helt annan tidshorisont eftersom det krävs två riksdagsbeslut med mellanliggande val.

Snuset ett problem

– Ett problem för Sverige är att vi har en produkt som inte alls finns i övriga EU, snuset. Det säger sig självt att det inte finns så många undersökningar som rör svenskt snus.

– Den svenska tobaksmarknaden gör frågan ännu mer komplicerad. Man kan se det ur olika perspektiv. Sätter man på sig industrins hatt argumenterar man med att snus är mycket mindre farligt än röktobak och att det inte är lika proportionellt med ingripande åtgärder mot en mindre farlig produkt. Å andra sidan kan man sätta på sig en EU-hatt och säga att ni har två stora tobaksprodukter på marknaden, den ena är en intern produkt som säljs och tillverkas bara i Sverige. Om ni begränsar den andra produkten, men inte den egna, så ger ni den en konkurrensfördel som är diskriminerande gentemot andra tobaksprodukter.

– Sedan kan man sätta på sig en tobakspreventiv hatt och framhålla att det övergripande målet är att minska allt tobaksbruk. Därför finns ingen anledning att begränsa de tobakspreventiva åtgärderna till endast vissa typer av tobak. Så det är en ganska komplicerad fråga.

– Jag kan konstatera att man gjort lite olika i skilda länder. Engelsmännen går fram med en lag om neutrala förpackningar för cigaretter och rulltobak. Australiens och Irlands lagar inkluderar cigarrer och cigariller. Det norska förslaget är också generellt och omfattar även snus. Det uppdrag vi har gäller alla tobaksprodukter.

– Jag ska som jurist bedöma om det här går att genomföra på ett vettigt sätt och hur det i så fall  skulle se ut. Det är klart att det är spännande att se hur olika länder går till väga. Inte minst Norge, som är den marknad som mest liknar vår.

Exponeringsförbud har effekt

– För exponeringsförbud råder samma grundlagsprincip som för neutrala paket, samt de vanliga EU-avvägningarna mellan vad som är proportionerligt och nödvändigt. Det går att hävda att möjligheterna att använda sina varumärken begränsas. Enligt TF får man inte hindra visandet av tryckta skrifter på grund av deras innehåll.

– Även här sneglar vi på hur man har gjort i andra länder. Förbud har funnits på ganska många ställen i några år. Så man har kunnat samla en hel del erfarenheter och hunnit göra uppföljningar.

– Det finns forskning som visar att exponeringsförbud har en bra tobakspreventiv effekt. Vi har inte gått igenom det här färdigt än, men när jag lyssnar på olika håll är det också så att man har olika meningar. Handeln har varit ute väldigt starkt och sagt att de är emot ett exponeringsförbud. Men det finns forskare som hävdar att exponeringsförbud är viktiga.

– Vi tittar även på den här frågan förutsättningslöst, med den utgångspunkten att regeringen vill att vi undersöker om det går att genomföra.

Rökfria utemiljöer kräver tillsyn

– Uppdraget är väldigt klart för mig, säg.er Göran Lundahl. Jag ska titta på möjligheterna att utvidga rökförbudet i utomhusmiljöer och lägga fram ett förslag som blir så effektivt som möjligt och som möjliggör tillsyn. Vi överväger också om brott mot rökförbud ska kriminaliseras. Opinionsundersökningar visar att det finns ett brett folkligt stöd för rökfria uteserveringar. Ett förbud kräver dock tillsyn som fungerar och någon som svarar för att förbudet respekteras.

– Utifrån det perspektivet är det juridiskt mindre komplicerat med en utomhusservering där det finna en person som är ansvarig. Rökförbudet finns redan inne i lokalen så det är inte svårt att utvidga förbudet, rent tekniskt.

– Men när det gäller rökfria entréer kan det vara svårare att ange vem som är ansvarig för tillsynen. Bara uttrycket ”utanför entréer” är lite luddigt med en massa gränsfrågor. Vem är ansvarig för entrén till ett stort hus med olika myndigheter som t ex husjätten Garnisonen i Stockholm? Jag säger inte att det är omöjligt. Det finns länder som har sådana rökförbud.

– I direktiven står inte något om rökförbud på badstränder. Men många har uppmärksammat oss på den frågan. Badstränder förekommer i andra länders lagstiftning. Men jag ska inte säga att vi direkt överväger ett sådant förbud. En annan intressant företeelse som jag noterat i andra länder är rökförbud i bilar där barn är närvarande.

Regleringen av snus granskas

I det ursprungliga direktivet fick utredarna uppdraget att undersöka om den befintliga regleringen av snus är ändamålsenlig.  Snus är nu jämställt med livsmedel, vilket innebär att livsmedelsverket svarar för tillsynen.

– De som ivrar för detta säger att eftersom snuset stoppas i munnen så är livsmedelsverket bäst på tillsyn, säger Göran Lundahl. Samtidigt är det så att livsmedelsverket inte tar några tobakspreventiva hänsyn. De har inga synpunkter på om snuset smakar lakrits, vanilj eller jordgubbe utan tittar bara på om det är giftigt eller skadligt att få i sig från ett livsmedelstekniskt perspektiv.

– Allmänt kan man säga att det alltid är problematiskt med tillsyn från två olika håll. Så vi planerar ett samråd med livsmedelsverket. Vi har en företrädare för verket med som expert i utredningen. Med nuvarande ordning kan snuset innehålla fler tillsatser än om det inte jämställdes med livsmedel.

Ovisst om e-cigaretter

Sveriges hållning har hittills varit att e-cigaretter är ett läkemedel. Det krävs läkemedelsgodkännande för e-cigaretter som innehåller nikotin och nikotinläkemedel har en åldersgräns.

– Därför är det bra med den rättsprocess i frågan som lett till högsta förvaltningsdomstolen. Det betyder att vi kan få ett avgörande. Det som inte är bra är att det tar tid. Högsta förvaltningsdomstolen har upphävt läkemedelsverkets försäljningsförbud medan processen pågår. Det betyder att det för närvarande är tillåtet att sälja e-cigaretter i Sverige. Eller i varje fall inte är förbjudet.Skyltning med e-cigaretter

– Alternativet till e-cigaretter som läkemedel är att de är ett njutningsmedel. När kammarrätten tidigare i processen fattade sitt beslut var den oenig. Två domare stödde läkemedelsverket medan en ansåg att det rör sig om ett njutningsmedel.

– Vi tänker titta på vad det skulle innebära om högsta förvaltningsdomstolen kommer fram till att e-cigaretter inte ska ses som ett läkemedel. Så man kan ha någon sorts beredskap inför en situation där Sverige måste följa tobaksproduktdirektivet på det här området och hantera e-cigaretter på samma sätt som tobak. Frågan är inte om, utan hur e-cigaretterna ska regleras.

– Jag kan konstatera att man ser på e-cigaretter på väldigt skilda sätt i de olika EU-länderna. Att de är bra verkar vara den allmänna anglosaxiska, eller i varje fall brittiska, inställningen, att de är ett utmärkt rökavvänjningsmedel. Norrmännen har ett totalförbud, men överväger att luckra upp det. Vi har frågan i vårt direktiv inom ramen för rökförbudet.

Riksdagen beställde tillståndsplikt

Till uppdragen i det tidigaste direktivet hör att utreda införandet av tillståndsplikt för tobakshandlare, även kallat licensiering. Sverige har i dag anmälningsplikt till den kommun där verksamheten äger rum. Skillnaden mellan anmälningsplikt och tillståndsplikt är att man i det senare fallet genomför en prövning av personens lämplighet, motsvarande den modell som används för serveringstillstånd.

– Tycker man inte att det är motiverat då kanske vi redan har ett bra system med anmälningsplikt och egenkontroll. Det handlar om att respektera åldersgränsen och att motverka illegal handel. 

– Enligt våra direktiv har riksdagen beställt tillståndsplikt, men vi har ett öppet uppdrag.

– Vi måste också försöka bedöma hur stor administrativ börda som en tillståndsplikt skulle innebära. Tillståndsplikt har ju föreslagits vid flera tillfällen men alltid fallit därför att man tycker det medför allt för mycket administration om man jämför med nyttan. Vi har därför skickat ut en enkät till kommunerna där vi frågar dem som faktiskt utövar tobakstillsyn: vad ser ni för brister i nuvarande system? Hur tror ni att det skulle fungera om man i stället för anmälningsplikt hade prövningstillstånd?

– Det finns länder som har tillståndsplikt och den är utformad på olika sätt i olika länder. Både Norge och Finland har tillståndsplikt. När man tittar på innehållet i den finländska versionen visar den sig vara snarlik vår svenska anmälningsplikt med främst krav på egenkontroll och kunskaper om gällande regler.

Vill lyssna på parterna

– Vi ser hur aktiv den internationella tobaksindustrin är i sin lobbyverksamhet mot neutrala paket och mot övriga åtgärder avsedda att minska tobaksbruket och vi är väl medvetna om vad tobakskonventionen säger om kontakter med industrin. Samtidigt har jag som utredare intresse av att lyssna på alla.

– Jag har vid ett tillfälle haft kontakt med Swedish Match och en gång med snustillverkarföreningen där de fått framföra lite olika synpunkter om hur de ser på de här problemen. Vi har inte gått in i några diskussioner med dem. Det gör vi inte med någon part, och vad de sysslar med för politisk lobbyverksamhet vet jag inte. Det vi känner till om deras produkter och statistik är bara det vi har tillåtits se. Det finns ingen transparens där.

– När vi uppmanat parterna att komma med argument och den forskning de kan ha så har vi fått mer från motståndarsidan än från tobaksindustrin.

– Vi är öppna om alla kontakter. Jag tror att vi också tar kontakt med Svensk handel för de har ju positionerat sig väldigt tydligt och sagt att de är emot exponeringsförbud. Det är viktigt att vi vet vad de menar så att man kan väga om argumenten håller eller inte.

– Jag har fått ett utredningsuppdrag och det uppdraget tänker jag genomföra. Med det sagt vet jag inte om det går att lösa alla frågor juridiskt. Men det beror inte på vad tobaksindustrin säger och tycker.

  • Göran Lundahl är domare och har varit såväl hovrättsassessor som hovrättslagman i skånska hovrätten, rådman på Gotland, därefter några år i förvaltningsrätten i Växjö och nu rådman och chef för tingsrätten i Lund. I ett tidigt skede arbetade han på socialdepartementet. Vid sidan av domarkarriären har han arbetat med lagstiftning som utredare, sekreterare och expert i ett antal utredningar. Han var utredare i bl a kontrollköpsfrågan. En utredning om tillsynen av e-handel med alkohol.

Bilder: Bosse Johansson

 

Kommentarer inaktiverade.